INDICE ORIGINI E PREMESSE OBIETTIVI CONTENUTI EFFETTI

Testo del trattato di Maastricht

Senso storico
Il trattato rappresenta, dal punto di vista storico, una riaffermazione più profonda della volontà di costruire un blocco unico di Stati, con una politica istituzionale e economica convergente.
In particolare Maastricht può essere considerato il “progetto politico” dell’Unione nel senso che oltre al rafforzamento dell’integrazione economica, le cui condizioni erano già state definite con l’Atto Unico, insiste sul perseguimento di obiettivi politici comuni.
Questo significa che se prima l’ unione era piuttosto fragile, ora l’Europa può effettivamente iniziare a considerarsi come un “continente”, che ridefinisce la propria area, stabilendo nuovi confini, che ne modificano la fisionomia sulle carte geografiche.
Da un punto di vista culturale Maastricht è la manifestazione ufficiale della condivisione dei principi di libertà, democrazia, e rispetto dei diritti dell’uomo (“confermando il proprio attaccamento ai principi della libertà, della democrazia e del rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, nonché dello Stato di diritto” dal trattato di Maastricht). Ideali questi, che costituiscono il prodotto  del percorso storico dei Paesi occidentali.
Maastricht però non è solo questo, è anche la possibilità dell’Europa di formare una comunità di cittadini, che pur rispettando l’ identità storica e culturale di ogni popolo, si propone di “rafforzare ulteriormente il funzionamento democratico ed efficiente delle istituzioni in modo da consentire loro di adempiere nel modo più efficace in un contesto istituzionale unico i compiti loro affidati”( testo del trattato di Maastricht).
Tuttavia è bene tener presente che il trattato non va considerato come obiettivo statico, come punto di arrivo, ma rappresenta una tappa di un processo dinamico in continua evoluzione, una spinta verso un’ unione più concreta e più consapevole.
In questo senso non si può pensare che il trattato abbia disatteso le proprie aspettative, ma piuttosto che gli obiettivi proposti necessitino di uno spazio temporale più ampio per la loro realizzazione.
Si è discusso a lungo sul suo scopo, sulle modalità di costruzione europea e sono emerse diverse perplessità circa la concezione del progetto di integrazione, che tuttavia hanno contribuito a definire con maggior consapevolezza il vero senso del trattato: “il trattato mette a servizio della nostra ambizione un’Unione Europea forte, coerente e responsabile che rappresenti un polo di stabilità di attrazione del nostro continente e del mondo. I cittadini europei sanno che la comunità ha significato per loro la fine di lotte sanguinose, un livello di prosperità più elevato e una maggior influenza” (Antonio Tizzano, “Codice dell’Unione europea”). 

Origini
Il trattato sull’unione europea, firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, è entrato in vigore il primo novembre del 1993.
L’ accordo deriva da un difficile compromesso tra l’esigenza di raggiungere una maggiore integrazione a livello europeo e superare le forti tendenze nazionalistiche e la volontà da parte delle singole nazioni di mantenere la propria autonomia.
Fattori esterni e interni hanno contribuito alla sua nascita. Sotto il profilo esterno, il crollo del Comunismo nell’Europa orientale e la prospettiva dell’unificazione tedesca hanno contribuito a rafforzare la posizione internazionale della Comunità.
Sul piano interno, gli Stati membri intendevano estendere con altre riforme i progressi realizzati dall’Atto unico europeo.

Jacques Delors
Il progetto fu portato avanti da un gruppo di europeisti convinti presieduto da Jacques Delors, che stabilì i punti principali del piano integrativo: unione economica e monetaria, istituzioni politiche comuni, sviluppo della dimensione sociale della Comunità.
Questi obiettivi nascevano dunque dalla necessità di raggiungere una maggior competitività a livello mondiale sia dal punto di vista economico che politico; l’ Europa unita rappresentava inoltre la soluzione logica al processo di identificazione delle diverse realtà nazionali in un unico continente in grado di conquistare una qualche forma di autorità politica rispetto alle grandi potenze mondiali, America e Russia.  
In questo senso il trattato è considerato la tappa decisiva per l’affermazione politico-istituzionale dell’Europa: “Maastricht portava alla più larga cessione volontaria di sovranità nazionale della storia da parte di Stati-nazione”, in favore del potenziamento del legame economico che avrebbe preceduto per logica necessaria una maggior integrazione politica (“Il compromesso di Maastricht” Mark Gilbert).

La Germania
In questo periodo la Germania, che era riuscita a risanare l’economia e a riunificare le sue parti, dopo il 1989 assume il ruolo da guida del nuovo continente: l’adesione al trattato era stata ben accolta dagli stati membri e sollecitata dagli USA, che miravano a guarire la società dalla piaga del comunismo, ponendo le basi per una più stretta collaborazione intercontinentale; con Maastricht l’Europa si avvia a diventare un’ Europa più “tedesca”.
Kohl, firmando il trattato, manifestò simbolicamente l’ intenzione della Germania di mantenere un rapporto di collaborazione con i Paesi membri e di aderire in maniera decisiva al progetto di unificazione.
Il patto tuttavia costò alla popolazione tedesca alcuni sacrifici: la possibile perdita della sovranità del marco in favore di un piano economico comune scatenò l’opposizione della banca tedesca, la Bundesbank, che non era disposta a perdere la centralità decisionale in ambito economico rispetto alle banche-satellite europee.
I rappresentanti iniziarono così a porre delle “condizioni di adesione” con la speranza di poter mantenere, seppur in via non ufficiale, il ruolo guida in Europa.
Delors, consapevole dell’importanza di concludere un accordo con la reginetta del nuovo continente, fu costretto ad avvicinarsi al modello preferito dalla Bundesbank stabilendo punti di convergenza economica per soddisfare definitivamente le esigenze della banca tedesca. Anche la “questione Bundesbank” era stata risolta grazie alla capacità strategica di uno dei più grandi teorici del trattato.

Il pacchetto Delors
Ma non basta. Il sistema di banche europee e il mezzo unico per gli scambi non favorivano le regioni meno ricche ed economicamente “in svantaggio” rispetto alle grandi potenze: per completare il piano d’integrazione era necessario formare un continente in cui la concentrazione dei beni fosse più omogenea. Nel 1987 la Commissione presentò il “pacchetto Delors”, progetto che avrebbe consentito l’ allocazione delle risorse verso le zone marginali più povere d’Europa, attraverso una distribuzione a “fasce di necessità”.
Il piano avrebbe permesso di risanare l’economia di Paesi meno industrializzati per stabilire una condizione generale di maggior competitività (lo sviluppo a livello nazionale avrebbe favorito lo sviluppo europeo). In più con un simile piano finanziario si sarebbe potuto ottenere anche il consenso sociale per il progetto di un’Europa unita.
Ancora una volta l’ appoggio di Kohl risultò decisivo: se la Germania non fosse intervenuta direttamente, finanziando il progetto, il pacchetto non avrebbe mai trovato un’effettiva realizzazione.

L’Inghilterra
Fin dalla prima costituzione dell’UE, la Gran Bretagna cercò di controllare dall’interno i movimenti e gli sviluppi della nuova Europa  entrando di fatto a far parte come titolare della squadra dei nove. L’intento della Gran Bretagna era quello di partecipare alla coalizione per bilanciare il potere degli Stati Uniti, ma non aderì mai totalmente al progetto europeo da un punto di vista ideologico: la formazione di una nuova Europa più coesa avrebbe impedito la conservazione di un’identità nazionale e di abitudini governative “individuali”.

Con il trattato di Maastricht si impone un nuovo sistema di cooperazione comunitaria, che supera l’ ambito economico e mira a conquistare la centralità direzionale anche in ambito politico. In tale settore il trattato consegue alcuni obiettivi essenziali:

• Promuovere un progresso economico e sociale (PESC) equilibrato e sostenibile attraverso la realizzazione del mercato interno e dell’unione economica e monetaria (Nuovo Trattato CE) con l’introduzione di una moneta unica europea e di una banca centrale
  
  
• Affermare la propria identità sulla scena internazionale attraverso l’attuazione di una politica estera e di sicurezza comune (GAI)
  
  
• Interventi comuni in campo educativo, culturale, sanitario e sociale (titoli scolastici validi e riconosciuti, cittadinanza europea a tutti i cittadini, …)
  
  
• Ampliamento del potere del parlamento e delle altre istituzioni.

Nella redazione del trattato di Maastricht, come già nell’Atto Unico, furono portate avanti due trattative parallele, che partivano da due esigenze diverse: dal punto di vista economico, il processo di cooperazione non si era ancora del tutto consolidato e richiedeva quindi di essere completato con l’ adozione di un mezzo comune per gli scambi, la moneta unica che, acquistando peso ed importanza, si sarebbe resa più competitiva sulla scena intercontinentale; dall’altra i grandi cambiamenti politici, che stavano avvenendo in Europa inducevano gli stati membri a collaborare più strettamente non solo sul piano economico ma anche in quello più propriamente politico.

UNIONE ECONOMICA E MONETARIA

Gli stati membri devono garantire il coordinamento delle loro politiche economiche ed istituire una sorveglianza multilaterale dello stesso, e sono soggette a norme di coordinamento e di bilancio.
La politica monetaria mira ad istituire una moneta unica e a garantirne la stabilità grazie alla stabilità dei prezzi e al rispetto dell’economia di mercato.
Il trattato prevede l’instaurazione di una moneta unica in tre fasi successive:

• Prima fase: liberalizzazione della circolazione dei capitali e consolidamento delle politiche economiche e monetarie  internazionali (1 luglio 1990)
  
  
• Seconda fase: permette la convergenza delle politiche economiche degli stati membri attraverso la creazione di un “Sistema Europeo delle Banche Centrali”(SEBC). Questo organo doveva essere indipendente dai governi nazionali e dalle altre istituzioni comunitarie, doveva coordinare la politica monetaria e progettare la sua trasformazione in banca centrale (1 gennaio 1994).

In particolare, in questo secondo momento del progetto di cooperazione economica, furono stabiliti dei “parametri di ammissione”, che ogni membro avrebbe dovuto rispettare per mantenere lo stato stesso di Paese membro dell’UE:

• Mantenere il debito al di sotto del 60%  del PIL
• Contenere l’ inflazione nel limite dell’ 1,5%  della media dei migliori Stati membri
• Ridurre il deficit al 3%  del PIL

• Terza fase: passaggio alla moneta unica per gli stati che soddisfano i criteri di convergenza delle politiche economiche previste dal Trattato CE e costituzione di una Banca Centrale Europea (BCE, 1 gennaio 1999).

La politica monetaria si basa sul sistema europeo delle banche centrali (SEBC), costituito dalla BCE e dalle Banche Centrali Nazionali, istituzioni indipendenti dalle autorità politiche nazionali e comunitarie.
Esistono poi disposizioni particolari per due stati membri:

• La Gran Bretagna si riservò il diritto di decidere le condizioni più adatte per entrare a far parte dello SME, ribadendo inoltre che una sua eventuale adesione alla prima fase non avrebbe necessariamente implicato l’ adesione anche alla seconda e terza fase.



• La Danimarca ottenne un protocollo che subordinava il suo impegno nella terza fase all’esito di un referendum specifico.

PRINCIPALI  ISTITUZIONI

Sulla scia dell'Atto Unico, il ruolo del Parlamento Europeo viene ulteriormente potenziato. Il trattato crea una nuova procedura di codecisione, che consente al Parlamento di stipulare atti insieme al Consiglio. Questo progetto comporta maggiori contatti tra il Parlamento e il Consiglio per giungere ad un accordo.
Inoltre il trattato associa il Parlamento alla procedura di investitura della Commissione.
Viene riconosciuto il ruolo svolto nell’integrazione europea dai partiti politici europei, che contribuiscono alla formazione di una coscienza europea e all'espressione della volontà politica dei cittadini. Per quanto riguarda la Commissione, la durata del suo mandato passa dai quattro ai cinque anni per uniformarsi a quello del Parlamento.
Come l’ Atto Unico il trattato di Maastricht  favorisce il ricorso al voto di maggioranza qualificata in sede di Consiglio per la maggior parte delle decisioni contemplate dalla procedura di codecisione e per tutte le decisioni adottate secondo la procedura di cooperazione.
Il trattato inoltre ridefinisce il ruolo e le funzioni delle diverse istituzioni:

• La composizione e la frequenza semestrale delle riunioni rimangono invariate
• Non è sottoposto al controllo della Corte di Giustizia
• Ha l’ obbligo di presentare al Parlamento Europeo una relazione al termine di ogni assemblea e una relazione scritta annuale.

Parlamento europeo

• Procedura di cooperazione, di parere conforme e di consultazione
• Procedura di codecisione, che attribuisce al Parlamento il diritto di veto nei confronti del Consiglio
• Potere di iniziativa, che gli dà la facoltà di chiedere alla Commissione di formulare le proposte
• Potere di controllo: ha la capacità di costituire commissioni temporanee di inchiesta per esaminare denunce di infrazione o cattiva amministrazione ed ha il potere di accogliere petizioni da parte dei cittadini dell’Unione.
• Possibilità di nominare un mediatore o “ombudsman” (figura di difensore civico).
• Possibilità di approvare preventivamente la nomina del Presidente e degli altri membri della Commissione.

Corte di giustizia

Su richiesta della Commissione può ordinare allo stato inadempiente il pagamento di una somma simbolica o di una penalità, non si tratta più quindi di una semplice sentenza di accertamento dell’inadempimento.

Il trattato di Maastricht inserisce anche tra le istituzioni comunitarie la Corte dei Conti, nuove istituzioni finanziarie incaricate di realizzare l’unione economica e monetaria (BCE e Istituto Monetario Europeo, IME) e, per riconoscere l’ importanza della dimensione regionale, il Comitato delle Regioni, a carattere consultivo, possiede una struttura analoga a quella del Comitato  Economico e Sociale ed è composto dai rappresentanti degli enti regionali.

LA POLITICA DI GIUSTIZIA E AFFARI INTERNI COMUNE

Secondo quanto stabilito dal trattato di Maastricht, il terzo pilastro dell’Unione Europea è costituito dalla cooperazione in materia di giustizia e affari interni GAI, cooperazione intergovernativa il cui status di politica è molto recente dal momento che fino al 1992 queste questioni venivano trattate al di fuori del quadro comunitario.
I ministri degli interni della giustizia hanno identificato nove campi di interesse comune, quattro di cooperazione e cinque di competenze complementari.

• Cooperazione giudiziaria in materia civile
• Cooperazione giudiziaria in materia penale
• Cooperazione doganale
• Cooperazione di polizia
• Competenze complementari in materia politica di asilo
• Competenze complementari per l’ attraversamento delle frontiere esterne
• Competenze complementari per la politica di immigrazione
• Competenze complementari per la lotta contro la tossicodipendenza
• Competenze complementari contro la frode internazionale.

La cooperazione in campo giudiziario ha lo scopo di facilitare ed accelerare la cooperazione in materia di procedimenti giudiziari e di esecuzione delle decisioni, e di promuovere delle norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni applicabili nei campi della criminalità organizzata, del terrorismo e del traffico illecito di stupefacenti.

LA POLITICA ESTERA E DI SICUREZZA COMUNE

Nel periodo precedente al trattato di Maastricht, l’armonizzazione politica tra gli stati membri della CE rientrava nel quadro della “Cooperazione politica europea” (CPU), che fu fondata nel 1970 e che prevedeva delle consultazioni regolari tra i ministri degli affari esteri e contatti permanenti tra le loro amministrazioni.
Essa era stata istituita allo scopo di migliorare l’ informazione reciproca e l’accordo tra gli stati membri su temi rilevanti in materia di politica estera al fine di adottare delle strategie comuni.
Le grandi crisi politiche fra gli anni ’80 e ’90 hanno rivelato che tale strumento di politica estera e di sicurezza non conferiva all’UE un’importanza adeguata al suo ruolo di potenza commerciale del mondo. Una politica estera e di sicurezza comune permetterà all’ unione una partecipazione più diretta delle decisioni internazionali, dei piani di politica estera e di assumersi maggior responsabilità a servizio della pace.
Per questo motivo si è cercato di sviluppare progressivamente una politica estera di sicurezza comune con lo scopo di perseguire alcuni importanti obiettivi:

• la salvaguardia dei valori e degli interessi comuni e dell’indipendenza dell’unione
• rafforzamento della sicurezza dell’UE e degli stati membri;
• mantenimento della pace nel mondo e rafforzamento della sicurezza internazionale;
• promozione della cooperazione internazionale;
• promozione della democrazia e dello stato di diritto o salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.

PROTOCOLLO SULLA POLITICA SOCIALE

Il protocollo allegato al trattato è un patto di coesione degli stati membri dell’UE sulla politica sociale comunitaria, che prevede di risolvere a livello internazionale il problema della disoccupazione, della chiusura in favore del dialogo tra le nazioni, delle condizioni di vita e di lavoro, della sicurezza e protezione sociale.

CITTADINANZA

Tra le innovazioni del trattato figura l’ istituzione di una cittadinanza europea, che si aggiunge a quella nazionale: chi possiede la cittadinanza di uno stato membro automaticamente viene riconosciuto come cittadini europeo a tutti gli effetti e può quindi avvalersi dei diritti di libera circolazione, residenza, voto,…

PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA’

Tale principio precisa che nei settori che non sono di sua esclusiva competenza, la Comunità interviene soltanto se gli obiettivi possono essere realizzati meglio a livello comunitario che a livello nazionale.

Principali effetti
Il trattato di Maastricht ha delegato agli Stati membri dell’UE un numero maggiore di competenze e le istituzioni politiche europee sono state potenziate nella loro funzioni determinando la progressiva crescita di un continente dalle dimensioni sovranazionali.
Tuttavia il trattato non può essere considerato come punto di arrivo del processo di integrazione: nessuno può immaginare il futuro di un’Europa tanto divisa al suo interno e ricca di contraddizioni.
Il compromesso a cui si è giunti a Maastricht nel 1992 include aspetti provenienti da diverse visioni del futuro dell‘Europa, che in alcuni casi, non prevedevano un tale avanzamento del processo di integrazione. In queste circostanze sono nate le clausole di “Opting Out”, che permettono ad alcuni stati, Inghilterra e Danimarca, che non desiderino associarsi agli altri Stati membri nell’approvazione di un provvedimento comune, la possibilità di rifiuto per evitare il bloccaggio generale.
L’ Europa è dunque un continente di difficile costituzione, che stenta a riconoscere la sua stessa identità, che cerca di affermare la potenza di uno stato unito e coeso,  ma che in realtà vive ancora le contraddizioni interne di Stati che sembrano portare avanti precisi progetti nazionali sfruttando i benefici di appartenere ad una Comunità.
Le ambizioni del trattato sarebbero allora state disattese, in parte per le forse troppo audaci aspettative, in parte per il meccanismo irrefrenabile di riforme messe in moto dopo questo primo significativo slancio verso l’unità.
Forse è mancato lo spazio necessario agli stati membri per consolidare e digerire le riforme o forse gli stessi cittadini europei non hanno avuto il tempo necessario per potersi riconoscere nelle nuove istituzioni e per accettarle come prodotto di un nuovo organo di rappresentanza comune. Ma non basta. Le popolazioni non hanno messo da parte le ambizioni nazionalistiche per realizzare il progetto di una macro-società europea.
L’ entusiasmo e la fretta di formare il nuovo continente, soprattutto da parte dei primi europeisti, hanno fatto perdere di vista il vero senso di quest’unione: il progetto non deve essere imposto dall’alto, dando per scontato il consenso sociale: con il trattato erano stati previsti piani di coesione politica, economica, sociale, che non potevano essere portati avanti contemporaneamente.
Lo stesso Delors in un’intervista rilasciata al giornalista inglese Grant, afferma: <<non avremmo dovuto stendere un trattato sull’unione politica, era troppo presto>> e sostiene che i membri avrebbero dovuto piuttosto cercare di consolidare l’ unione monetaria prima di arrischiare un passo così coraggioso. 

Reazione della Danimarca
La reazione che ha destato i maggiori problemi è stata quella della Danimarca che, dato l’ esito negativo del referendum, il 30 ottobre del 1992 ha presentato agli Stati membri un documento intitolato “La Danimarca in Europa” in cui metteva in luce i principali punti del trattato che non condivideva. Per quanto riguarda la difesa, essa mantiene la posizione di “spettatore”, rinunciando alla partecipazione in questo campo dell’UEO (unione europea occidentale) e promettendo di non ostacolare una più stretta cooperazione tra gli altri stati membri.
Anche dal punto di vista della cittadinanza, il sistema giuridico di questo Stato si dissocia dalle posizioni europee, dal momento che tale concetto era diversamente inteso dalla Costituzione della Danimarca: la cittadinanza non consente ad un membro dell’Unione la possibilità di ottenere gli stessi diritti e doveri di un cittadino danese.
Infine, nell’ambito economico e monetario, la Danimarca si concede ampia libertà: come l’ Inghilterra chiede di non partecipare alla moneta unica e di non essere legata ai vincoli della terza fase. Lo scopo è quello di mantenere i propri poteri in materia di politica monetaria pur continuando a partecipare alla cooperazione negli altri ambiti.